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县级人大开展规范性文件备案审查“三步曲”

来源:人民代表报 2020-08-05 10:12:25 星期三

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县级人大开展规范性文件备案审查工作是监督法赋予的一项重要权力,是地方人大常委会履行监督职责,推动国家行政机关依法行政的重要保障,在全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代具有重要的地位和意义。现阶段,如何进一步规范和改进规范性文件备案审查工作,是摆在县级人大及其常委会面前的重要课题。现结合湖南省澧县人大常委会近年来开展规范性文件备案审查工作实际,就如何开展规范性文件备案审查工作进行探讨和交流。

提前介入弹好“前奏曲”

提前把关,努力降低发文数量。地方行政机关制定规范性文件,大部分是为了推行某一方面的工作而将国家有关政策、法律法规具体化,而这些国家行政机关研究制定文件时,很有可能对国家政策和法律法规的精神没有吃透,具有某些盲从性,甚至照搬照抄上级文件,致使制定的文件数量明显过多。2008年至2018年这 10年间,澧县人民政府及其办公室共向县人大常委会报送文件 468份,平均每月发文 3至 4份,不到 10天 1份,其中还有部分文件是完全照搬照抄上级文件,纯粹是为了发文而发文,给人一种发文过多过滥之感。2019年县人大法制委受县政府邀请提前把关以后,发文数量明显减少,两年间仅发文 10份,其中大部分是结合本地实际工作制定的规范性文件。

提前会商,全面提高发文质量。国家行政机关是本行政辖区内政治、经济、文化等多方面社会事务的管理者,起草制定文件时,有可能出于对部门利益的最大化,忽视法律法规的要求,制定出台一些与实际工作结合不紧密,针对性不强,操作性不高,合理合法等方面不适当的规范性文件。如澧县人民政府相关部门在制定《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济健康发展的实施意见》时,最初的草案没有对相关职责进行明确,具体操作过程中就会出现部门相互推诿扯皮的现象。县人大法制委接受邀请进行会商后,就提出要将各项工作职能明确到具体的承办单位,提升文件的可操作性,该文件质量得到明显提升。

关口前移,确实降低纠错难度。提前介入将关口前移,从源头上控制规范性文件与法律相抵触的行为发生,避免了事后审查的相对滞后性。 2018年以前,澧县人大常委会共发现有 16份规范性文件和乡镇人民代表大会形成的决议、决定与法律法规相抵触,其中有 14份属于县级人民政府及其办公室报送的规范性文件。由于县人大常委会开展规范性文件备案审查属于后置审查,等到审查结束发现文件违法时,其已经发生法律效力,纠错的难度相对较大。近两年,县人大法制委接受邀请提前介入后,事后审查中改错纠错难的现象得到明显改善。如县人民政府在制定《关于鼓励支持使用本地产品的实施意见》时,县人大法制委就对草案中部分涉及地方保护主义条款进行了修正,让该文件在正式出台前得到了合理修改,避免了因文件公开后再去纠正的问题,提高了当地政府的公信力。

专业介入演好“合奏曲”

内外齐备,打造专业队伍。选优配强县人大法制委员会的专业工作人员是做好规范性文件备案审查工作的基础,机构改革以后,县人大法制委与监察和司法委合署办公,如果仅靠编制配备的 3人来完成备案审查工作,力量明显薄弱,为此在法制委员会委员的人员配备上就需要纳入专业人员。以澧县人大法制委为例,机构改革以后,法制委通过在全县范围内考察,专门调入法律科班生 1名担任副主任委员,同时纳入两名经验丰富的社会律师和两名政法、纪检系统的人员担任法制委员会委员,借用各方力量造就了一支专业审查队伍。

多方借力,引进专业部门。国家行政机关等相关部门制定的规范性文件涉及面相对比较广泛,内容涵盖多面,尤其是涉及到环境保护、农业发展、财经管理等方面,更是专业性十足,仅仅依靠人大内部备案审查人员有时候很难发现其中的问题,因此审查专业性文件时就需要纳入多个专业职能部门进行初审并出具意见。如 2019年澧县人大法制委在初审《澧县大中型水库渔业发展规划(2018-2030年)》规范性文件时,除邀请农业农村局就草案说明情况以外,还征求了林业、自然资源、生态环境、发改、水利以及王家厂水库管理处等多个部门的审查意见。

借用外脑,组建专业人才库。在县级层面,各方面专业人才聚集在各行各业,如果汇聚起来开展一项工作显然不大现实,但是可以通过建立专业人才库的形式以备不时之需。尤其是在规范性文件审查方面,有的文件涵盖面非常广泛,涉及到社会的各个方面,因此,多方面的专业人才联合审查就起到了很大的作用。 2020年以来,澧县人大法制委就建立了以各行政执法单位法制股长为基础,涵盖医疗、教育、职业律师、会计师等多方面人才汇聚的专业人才库,遇到部分跨度比较大的规范性文件,随时抽取专业人才协助进行备案审查。

多方协作唱好“交响曲”

部门初审,理顺报备文件内部关系。按照规范性文件备案审查的要求,相关部门根据《澧县人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》,在规范性文件公布之日起 1个月内向县人大法制委报备规范性文件,报备内容包括:备案报告;规范性文件正式文本;制定规范性文件的法律依据、政策依据等;制定规范性文件的草案及说明,或者作出决议、决定的议案、说明。县人大法制委根据报备的文件内容进行初步登记、分类、筛选,从中理顺报备文件的内部关系,对资料报备不符合要求的文件责令相关单位在 1个星期内予以补齐并重新报送备案。

内部联审,汇聚人大部门力量。县人大法制委对于受理的规范性文件,按照报备内容进行分类,并经过前期初步审查后确定是由法制委单独进行审查,还会同其他专门委员会、常委会工作机构进行联合审查。分送其他专门委员会、常委会工作机构的文件,人大各内部机构以自身力量为主,同时引入所联系的专业机构介入进行联合审查,审查结束后形成初步意见,经归纳后在 1个月内提出书面审查意见并报县人大法制委进行汇总。如 2020年在审查《关于规范县城规划区餐厨垃圾管理的通告》时,县人大环资委就邀请了环保、城管、住建、自然资源等多个部门参与审查。

集中会审,听取多方审查意见。县人大法制委员会对内部联审的意见进行汇总后,召开法制委员会工作全会。相关专门委员会、常委会工作机构派人列席会议,并就审查的相关文件存在的问题发表审查意见。会议上,起草规范性文件的相关部门负责人列席会议,并根据会议需要对制定的文件主要内容、出台背景、法律法规依据等作出说明、回答询问。会议根据需要选取专业人才库中的部分人大代表、律师、会计师等相关专业背景的代表列席会议,发表审查意见。县人大法制委员会委员在听取各方面意见后进行综合,围绕文件是否存在合法性、合理性问题进行审查,并经过集中决策形成最终审查意见。

责任编辑:刘晶
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