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人大立法四十年-读《人大读书笔记:百年抉择》有感

来源: 2019-12-31 17:22:05 星期二

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人大立法四十年

——读《人大读书笔记:百年抉择》有感

《法治》◎郝亦谦

  立法是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。立法是国家重要的政治活动,是法治建设的源头环节。建设中国特色社会主义法治国家,必须立法先行,发挥立法的引领、推动和保障作用,实现国家生活和社会生活各方面都有法可依。我结合学习全国人大常委会原副秘书长王万宾所著《人大读书笔记:百年抉择》一书,就立法工作谈些个人粗浅体会。

  一、1979年至1988年:立法工作得到恢复

  1978年12月召开的党的十一届三中全会,是党的历史上具有深远意义的伟大转折。这次会议深刻总结历史经验教训,得出一个重要结论:必须加强立法,使我国尽快走上法制轨道,以避免“文革”悲剧重演。按照全会精神,全国人大及其常委会的立法工作进入了快车道,大踏步向前推进。越是立法任务繁重而艰巨的时候,越要特别注意从政治上、原则上把好关,不出大问题。时任委员长彭真指出,要坚持党对立法工作的领导。法就是实践证明了的正确的党的方针政策的具体化、法律化,对立法中的重大问题,要及时向党委请示报告。要坚持正确的指导思想,即马列主义、毛泽东思想。要从本国国情实际出发,脱离实际的法律肯定是行不通的。要广泛充分发扬民主,在民主基础上集中。法律是在矛盾的焦点上砍一刀,而矛盾又是不断变化发展的,要欢迎和鼓励不同意见、敢于争鸣,这样才能使制定的法律避免或少出错误。要保证法律的严肃性,不能朝令夕改,除非情况发展变化了,及时进行修改。

  这一时期,全国人大及其常委会制定或修订了国家机构(选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法)、刑事(刑法、刑诉法)、民事(民法通则、民诉法)及其他方面(民族区域自治法、村民委员会组织法)等主干型法律,为巩固我国国家政权基础、重塑民主法治生态、推进改革开放事业提供了全方位法制保障。其中最重要的当属重新修改制定的现行“八二宪法”,成为新时期国家治理的总章程、依法治国的根本大法。

  二、1988年至1993年:经济立法为改革开放保驾护航

  改革开放是国家兴旺发达、人民富裕文明的必由之路。改革的重点是经济体制改革,破除“姓资姓社”之争,加快建立社会主义市场经济体制;开放的抓手是设立经济特区,引进国外的雄厚资金、先进技术、优秀人才和管理经验,扩大我国走向世界的窗口和通道。

  这一时期,立法工作的首要职责是保证和促进改革开放,推动社会主义市场经济顺利发展。全国人大和地方各级人大把制定经济建设和改革开放方面的法律作为立法重点,在经济改革领域先后制定了所有制、外商外资外企、税收、知识产权等方面法律。这一阶段,还有一项工作值得记录。在深圳建设经济特区是党中央作出的重大决策,但当时国家相关法律还不健全,特区也未设置相应立法机构,实践中遇到的大量法律问题无法可依、无处可管。为此,1989年的七届全国人大二次会议决定:授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人大及其常委会后,对深圳市人大及其常委会和深圳市政府制定深圳经济特区法规和规章的议案进行审议,作出决定。次年,深圳市一届人大一次会议召开并选举产生市人大常委会。1992年,七届全国人大常委会第二十六次会议决定:授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规在深圳特区实施,并报全国人大常委会、国务院、广东省人大常委会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳特区组织实施。如此,深圳经济特区就被授予了地方立法权,为特区改革开放、加快发展提供了法治保障。

  历史总会照进现实。今天的雄安新区是继深圳特区、浦东新区之后又一个全国意义层面的战略发展区域,正面临繁重而艰巨的规划纲要实施任务,亟需加强法律供给,提升新区治理现代化水平,建议河北省人大常委会赴深圳、浦东等地开展专项调研,及时解决立法机构(驻新区联络组或成立新区工委)、立法权限(请示全国人大授予新区特殊立法权)、立法机制(建立系统高效的立法工作制度和运行程序)、立法队伍(充实和加强人才力量)等问题。

  三、1993年至1998年:建立与社会主义市场经济相适应的法律体系

  党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。社会主义法制建设是社会主义市场经济体制建设不可分割的重要组成部分,没有法律保障,社会主义市场经济体制难以确立和完善。

  这一时期,全国人大围绕建立与社会主义市场经济体制相适应的法律体系框架,以改革的精神加快立法步伐,特别是把经济立法放在了最重要的位置,制定了一批规范市场主体行为、维护市场经济秩序、完善宏观调控和社会保障等方面法律。除了突出立法重点外,八届全国人大还十分重视加强立法工作的计划性,第一次组织编制了全国人大常委会立法规划,将立法项目分为一类(提请本届审议)、二类(研究起草准备),并指导和协调全国人大专委会、各地方部门和专家学者积极参与立法规划落实,初步形成了社会主义市场经济法律体系,推动和保障了社会主义市场经济的发展。

  四、1998年至2003年:初步形成有中国特色社会主义法律体系

  这一时期,立法工作更加注重整体性、系统性、全面性,加快形成中国特色社会主义法律体系。2001年全国人大将法律体系划分为七个法律部门,即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法,从理论和实践上理清了法律体系的基本构成和主要特征。2003年以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。2010年为体现宪法在整个法律体系中的核心地位和统帅作用,对中国特色社会主义法律体系进行了调整,将宪法从“宪法和法律”层次中剥离出来,居于法律、法规层次之上,并将“宪法及宪法相关法”调整为“宪法相关法”,不再将作为根本法的宪法作为部门法对待,这样就形成了宪法独立于部门法但又统领七大部门法的法律体系框架,即宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

  法律除了静态的体系,还有动态的活动。立法活动(立法工作)是一项重要而严肃的政治工作,也是一项复杂而严谨的技术工作。宪法对立法权限、立法程序的规定不够具体、明确,一定程度上损害了国家法制的统一和尊严,也不利于正确执法。所以,立法工作本身也亟需通过制定一部专门法律进行规范。2000年立法法颁布实施,把实践证明了的行之有效的立法原则、立法体制、立法程序和立法解释、法律适用、备案等制度系统化、法律化。

  五、2003年至2013年:正式形成中国特色社会主义法律体系

  这一时期,全国人大及其常委会把法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的立法作为重点,完备了选举制度、金融财税、节能环保、民生保障、国家主权等方面法律,其中选举法、物权法、监督法是突出的几个成果。选举制度是人民代表大会制度的基础,选举法是保障公民依法行使当家作主权利的重要法律。2010年选举法颁布实施,体现了“三个平等”(人人平等、地区平等、民族平等)原则,实现了城乡按相同人口比例选举人大代表,在社会主义民主政治发展史上具有划时代意义。物权法历时13年终成正果,它不仅是规范民事财产关系的基本法律,也是坚持社会主义基本经济制度、发展社会主义市场经济的制度保障。立法和监督是人大的主责主业,正如人之“左膀右臂”一样重要。立法法已有,监督工作也必须要有相应的法律使之规范化、程序化。2006年监督法颁布实施,为各级人大及其常委会依法行使监督职权、加强改进监督工作、增强监督实效提供了重要遵循。

  2011年,时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议上庄严宣告:中国特色社会主义法律体系已经形成,这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。不朽的成绩淬炼出弥足珍贵的“五条经验”,即坚持党的领导、坚持中国特色社会主义理论体系指导、坚持从国情实际出发、坚持以人为本立法为民、坚持社会主义法制统一。

  六、2013年以来:完善中国特色社会主义法律体系

  党的十八届四中全会提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。宪法是法律法规的总依据,同时又要通过一系列行之有效、衔接配套的法律法规得到贯彻和体现。全国人大常委会决定设立的抗日战争胜利纪念日、国家公祭日、烈士纪念日、宪法日和实行宪法宣誓制度等,就是为此作出的立法贡献。

  完善法律体系需要立法先行,立法先行又必须理念先行。这种理念就是:突出立法质量,树立精细理念,打造立法精品。2013年,十二届全国人大常委会委员长张德江在特种设备安全法立法调研中强调,提高立法质量,是加强和改进立法工作的主题。人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。法律制定后要实施,要得到全社会的一体遵循。如果立法质量不高,法律规定过于抽象、空泛,甚至漏洞较多,不仅实施起来困难重重,更会损害法律的尊严和权威。越是强调法治,越要提高立法质量。按照这一要求特种设备安全法草案提交表决前首次增加了立法前评估环节,对立法内容、出台时机、实施效果及实施中可能出现的问题进行了评估。此后,坚持立法前评估成为全国人大常委会确保提高立法质量的重要举措,成为立法工作的一项基本制度固定下来。(作者单位:河北省人大常委会教科文卫工委)

责任编辑:郭翼
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